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審計全覆蓋視域下的審計組織方式研究——以廣西壯族自治區為例

來源:自治區審計廳課題組  作者:   發布時間:2019-01-11 10:32

審計監督是保證國民經濟持續、健康、協調發展的必要手段,也是不斷提高會計信息質量的必要保證。實現對公共資金、國有資產、國有資源、領導干部經濟責任審計監督全覆蓋是黨中央、國務院對審計機關提出的新要求,也是經濟社會發展對審計的新要求。由于審計對象眾多且千差萬別,審計力量矛盾突出,在現有條件下如何實現審計監督全覆蓋,是目前審計機關面臨的較大難題。為此,我們要轉變就審計論審計的傳統思維方式,從以往只注重具體經濟事項的監督轉到強化宏觀監督和保障職能上來。要圍繞“發展、改革、法治、民生、安全、績效”目標,轉變審計監督重點,更加注重促進政令暢通,促進提高發展質效,促進維護經濟安全、促進保障改善民生。

近年來,各級黨委、政府越來越重視審計工作,社會公眾對審計更加關注和期盼,被審計對象對審計工作越來越認可。同時,他們對審計效能、審計效果和審計效益的要求也更高了。各級黨委、政府要求審計機關在經濟社會發展過程中起保障和監督作用;社會公眾希望審計機關敢于碰硬,敢于揭露違法違規事實,促進社會公平正義;被審計單位希望審計公平、公正和發揮建設性作用,推動本單位更好更快地發展。這要求我們要加大審計力度,要以這些新需求、新期待為導向和動力,牢固樹立成果意識、精品意識,提升審計成果,更好地為審計需求對象服務。本文分析了在審計成果質量導向下,近幾年廣西審計廳在實施不同的審計項目中對審計組織方式不同的選擇,進而剖析了審計組織方式的影響因素,綜合比較了業務管轄、全區統一組織、持續跟蹤、數字化審計等審計組織方式的優劣,從而提出了促進和選擇審計組織方式的建議。

一、相關概念界定

(一)審計全覆蓋

2014109國務院《關于加強審計工作的意見》,首次提出“實現審計監督全覆蓋”。共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于完善審計制度若干重大問題的框架意見》及相關配套文件要求,依法獨立行使審計監督職責,對公共資金、國有資產、國有資源和領導干部履行經濟責任情況實行審計全覆蓋,做到應審盡審、凡審必嚴、嚴肅問責。

經廣西壯族自治區第十一屆黨委第二十九次會議審議通過后, 2017725日廣西正式印發了《關于實行審計全覆蓋的實施意見》。

《意見》結合廣西審計工作實際,重視科學性、指導性和可操作性,明確對公共資金、國有資產、國有資源和領導干部履行經濟責任情況等實行審計全覆蓋,要求科學規劃、統籌安排、分類實施、注重實效,做到應審盡審、凡審必嚴、嚴肅問責。對重點部門、單位要每年審計,其他審計對象1個周期內至少審計1次,對重要地區、部門、單位以及關鍵崗位的領導干部任期內至少審計1次,對重大政策措施、重大投資項目,重點專項資金和重大突發事件開展跟蹤審計,堅持問題導向,對問題多、反映大的單位及領導干部要加大審計頻次。

《意見》對公共資金、國有資產、國有資源、領導干部履行經濟責任情況四個方面審計全覆蓋的范圍和重點作進一步規定:

公共資金方面,持續開展重大政策措施貫徹落實情況跟蹤審計,重點揭露不作為、慢作為、假作為問題和重大違紀違法問題,加強預算執行及決算草案、轉移支付資金、政府性債務、重大政府投資項目以及民生資金等方面的審計。

國有資產方面,提出將行政事業單位的資產配置、使用、處置以及資產統計報告等作為審計的內容,加強對國有企業關鍵業務、改革重點領域、國有資本運營重要環節和經營效果、重大投資以及資金管理的審計。

國有資源方面,強調加大對資源富集和毀損嚴重地區的專項審計力度,逐步推進領導干部自然資源資產離任審計,對領導干部任期內生態環境目標責任制完成、政策法規執行、資源開發利用保護、生態環境相關資金征收管理分配和重大項目運營、生態保護預警機制建立執行,以及嚴重損毀和重大生態破壞、環境污染事件等六個方面開展審計。

領導干部履行經濟責任情況方面,指出要按照干部管理權限,確定審計范圍,由各級審計機關依照職責范圍分級組織實施,加大對貫徹落實重大政策措施的審計力度,對違法違紀問題和庸政、懶政、怠政問題的揭露力度,以及對重大風險隱患和重大體制機制缺陷的揭示和反映力度。

(二)審計組織方式

審計組織方式就是為完成審計項目所確定的審計目標所采取的組織方式。本文的審計組織方式是指政府部門為完成特定的審計業務而采取不同方式組織起來的臨時性審計組織,是根據審計項目所確定的目標任務,采取一定的方式方法,把審計資源有效整合起來,形成一個有機的整體,明確各成員的任務與職責,成員相互協作、共同努力,在規定的時間內實現審計目標。

二、廣西審計組織方式現狀

(一)組織現狀

我區自治區、市、縣三級均設置有審計機關,分別在自治區主席、市長、縣長(市長、區長)和上級審計機關的領導下,組織領導本行政區的審計工作,負責本級審計機關審計范圍內的審計事項,對上級審計機關和本級人民政府負責并報告工作,審計業務以上級審計機關領導為主。截至2016年12月,全區共有14個地級市審計機關、120個縣級審計機關,全區共有2663人,其中審計業務人員1871人。其中,自治區本級設立有14個內設機構,12個派出審計處和4個廳屬事業單位,實有人數200人。

(二)審計項目組織方式

在多年的實踐中,為滿足不同審計項目的需要,廣西審計不斷創新審計組織方式,運用了業務管轄、全區統一組織、一拖N、全過程跟蹤、數字化審計等模式。

1.業務管轄模式

自治區本級、各市、縣審計機關都按照審計業務類型劃分部門,按照審計業務管轄范圍將審計項目交由相應的業務部門組織實施。各級審計機關基本設立了財政審計處(科、股)、固定資產投資審計處(科、股)、經濟責任審計處(科、股)、行政事業審計處(科、股)等。在自治區本級,還設立了經濟貿易、教育科學、發展計劃等13個派出審計處,在業務管轄范圍內各有分工,行業審計、重大專項資金審計和重大項目審計主要由廳機關審計處承擔;各派出審計處側重于對審計管轄單位預算執行、決算和其他財政財務收支的審計。在審計項目的安排上,基本是由各業務處室、派出審計處按業務管轄范圍提出項目建議,然后按照業務管轄范圍由相應的處室實施。

2.全區統一組織模式

全區統一組織主要是由上級審計機關牽頭,統一組織下一級審計機關組成多個審計項目組,在堅持統一審計方案、統一組織領導、統一標準口徑、統一審計報告、統一審計公告“五統一”的基礎上,采取上審下或交叉審的方式實施審計,主要針對一些涉及全區全局的重大項目資金或資金量較大、覆蓋面較廣的項目資金開展審計。如,近年開展的保障性安居工程跟蹤審計、醫保資金審計、扶貧審計等都是采取全區統一組織。尤其是2015年統一組織全區各級審計機關組成29個審計組300多名審計人員,對全區29個國家扶貧開發工作重點縣2013年至2014年財政扶貧資金分配、管理和使用情況實施審計,取得成效明顯。

3.1拖N審計模式

1拖N方式主要是指將多個審計項目相結合,由一個審計組實施,或者是在實施一個項目審計過程中,通過延伸審計多個部門,達到對多個部門進行審計的目的。實際運用中主要有兩種,一種是預算執行、企業、金融審計等與經濟責任審計相結合,成立一個審計組開展審計。另一種是在實施自治區財政廳具體組織本級預算執行和其他財政收支審計時,加大對其他區直部門的延伸審計力度,延伸審計多個部門,擴大部門預算執行審計覆蓋面,從而實現對預算部門的審計全覆蓋。

4.全過程跟蹤模式

全過程跟蹤是指針對重大的建設項目、重要民生資金以及國家重大政策措施進行事前、事中、事后的全過程審計。近幾年,全區各級審計機關緊盯交通、水利、能源、市政等重大基礎設施、重點產業園區、重要民生項目,創新政府投資審計機制,由竣工結算審計向全過程跟蹤審計轉變,對建設、施工、監理、設計等參建單位的審計全覆蓋和從征地拆遷到竣工交付使用的各建設環節持續監督,促進了政府投資效益的提高和重大項目實施。2014年開始,在審計署的統一部署下,每年分季度組織開展對貫徹落實中央和自治區穩增長促改革調結構惠民生防風險政策措施以及其他重大政策措施情況進行持續跟蹤審計,通過邊開展審計、邊督促整改,促進了政令暢通,為穩增長惠民生保駕護航

5.數字化審計模式

主要是隨著信息化的發展,在審計中以“大數據”審計為支撐,以“大兵團”審計為抓手,整合優化審計力量,扎實推進“總體分析、發現疑點、分散核實、系統研究”的數字化審計模式。近年來各個省級審計機關都在探索實施數字化審計模式。自治區本級在自治區本級預算執行審計中,整合優化全廳審計力量,以廣西數字化審計業務管理平臺為依托,分別組建部門預算執行審計信息化分析團隊和審計現場核查團隊,按照“六個統一”,即統一審計工作方案,統一審計業務培訓,統一審計文書、問題處理和審計結果公告,統一審計現場管理和質量考核,統一組織分工和人員調配,統一確定審計信息化應用模式實施審計有效提高了審計效率和審計成果,自治區財政廳具體組織2014年度自治區本級預算執行和其他財政收支審計項目”獲評為2016年地方優秀審計項目。

三、審計監督全覆蓋對廣西審計工作帶來的變化與挑戰

(一)審計對象與審計力量的矛盾

1.審計對象摸底與現有審計力量

從自治區本級來說,審計對象為自治區本級審計監督范圍的所有管理、分配、使用公共資金、國有資產、國有資源的部門和單位,以及黨政主要領導干部和國有企事業領導人員履行經濟責任情況。

從自治區本級現有的審計力量來說,審計人員常年處于滿負荷、高強度的工作狀態,審計任務繁重與審計力量不足的矛盾非常突出。廳本級每年安排項目約100個,根據審計工作性質特點,按審計組由8名審計人員組成,審計準備、現場審計、審理審核、撰寫報告等需時4個月來計算,每個項目一般需要審計工作時間為32個月,總計年度審計項目需要時間為3200個月。就現有行政編制220人計算,除了廳領導班子,辦公室、人事處、監察室、機關黨委、離退處、機關服務中心等綜合部門共36人,可以從事一線審計做多有184人,完成目前審計工作人均每年需要工作17.4個月。此外,每年廳本級還有數十人次被抽調參加紀委、巡視組、扶貧等工作。

2.審計盲區

一直以來,審計機關的審計重心在一些涉及民生、經濟等政府部門,存在一些審計盲區與空白,主要是:一是黨群部門的審計,黨群部門一般只有在主要領導調動時才進行履行經濟責任情況審計;二是權力較集中的公檢法部門;三是多數機關的下屬二級單位以及所屬企業。

(二)審計機關與審計人員面臨的影響和壓力

1.對審計機關的影響

為實現審計監督全覆蓋,審計廳必然需要整合審計資源,面臨著資源整合、組織方式的創新、開展計算機審計的多重影響。對市、縣審計機關主要存在除要開展本級審計工作任務以及參與完成其他單位組織開展的各項工作任務外,還需參加全區統一安排審計項目計劃的資源整合。

2.對審計人員的影響

一是審計業務能力的提升。審計監督全覆蓋要求審計人員必須具有更加專業技術和審計業務能力的提升,以前的老經驗老辦法,可能已經無法適應新的發展要求,需要審計人員不斷提高審計業務能力,更新知識,教育培訓的需求增加。

二是異地審計的壓力加大。審計監督全覆蓋使得往下一級延伸的力度加大,審計人員到不同市級、縣級等異地審計將成為常態。出差審計增多,對審計人員的家庭、生活造成較大壓力。

(三)審計機關與同級黨委政府、下一級審計機關之間影響

1.審計機關與同級黨委政府

隨著審計對象的增加,強化了審計機關與同級黨委政府的聯系與配合。同級黨委、政府的支持與否將對審計產生較大影響。審計機關對審計結果的公告,將影響到一部分的相關部門。

2.上下級審計機關

增加了上下級審計機關的聯系,加強了上級審計機關與下級審計機關的審計業務指導與聯系,也帶來了上級對下級的審計資源、審計力量的整合,矛盾與機遇并存。

(四)審計質量與審計成果

審計對象增加,審計機關投入的力量有限,必然對審計的質量和成果造成較大影響,可能會存在為完成、應付審計任務,而無法將審計問題查清查透,影響到審計質量成果,增加審計質量風險。

三、審計組織方式的影響因素分析

(一)時間要求

1.審計全覆蓋的時間要求

按照廣西出臺的審計全覆蓋的實施意見,要求對重點部門、單位要每年審計,其他審計對象1個周期內(5年)至少審計1次,對重要地區、部門、單位以及關鍵崗位的領導干部任期內(3年)至少審計1次,對重大政策措施、重大投資項目,重點專項資金和重大突發事件開展跟蹤審計。

2.審計項目時間

包括審計現場時間、審計組提交審計報告時間、組織單位提交報告時間等時間節點。從嚴控制現場審計時間,現場審計時間原則上不超過3個月。從廣西自治區本級審計項目的安排上看,從審計準備、現場審計、審理審核到出具報告共需3-4個月。

(二)人力資源

1.人數要求

一個審計項目一個審計組,審計組由組長、副組長、組員、廉政監督員等組成。在人數要求上,不同類型的審計項目所需人力有所不同。

項目類型

組織方式

審計組人數

預算執行審計

業務管轄

8-10

經濟責任審計

業務管轄

10-12

投資審計

全過程跟蹤審計

4-5

專項資金審計

全區統一組織,上審下或交叉審計

100人以上

2.專業要求

隨著信息化建設的加快和財政制度不斷完善,審計所需的人才不僅僅局限于財經專業,在一個審計項目中對專業的要求會涉及到法律、計算機、工程造價、測繪等多方面,尤其是在開展專項資金、投資審計中對專業的要求更加多元化和專業化。另一方面,審計隊伍的人才知識結構均衡發展越來越受到重視。目前,審計隊伍普遍存在財經專業比重較大、計算機審計人才缺乏的現象。在審計全覆蓋的要求以及大數據審計的發展下,優化審計隊伍人才知識結構將是今后重要的任務和難點。

(三)審計經費目前,廣西地方各級審計機關經費均列入同級財政預算,且納入同級政府的績效考評并給予相應獎勵。從實際情況看,各市縣審計機關的工作經費均能得到保障,能滿足審計業務工作的需要。但部分地方也存在預決算相差較大、支出水平差距較大等問題,部分市縣審計機關的收入結構不合理,核減工程款提成等其他收入比重過高,造成審計機關容易把過多精力放在核減工程款上,忽視其他方面的審計監督。

審計經費的影響主要體現在審計的工作量,審計工作量主要包括同城審計工作量和異地審計工作量。不同的審計組織方式的實施,工作量有所不同。如:在同級審的情況下,審計人員一般在駐地所在地開展審計,審計工作量主要為同城審計;交叉審和上審下,工作量主要為異地開展審計工作,以異地審計為主,由此產生的審計經費不同。

(四)審計人員心態分析

從審計人員個人角度,目前影響審計人員的因素主要有:一是出差。開展審計,尤其是開展全區統一組織兵團作戰時,采取交叉、上審下時,審計人員不可避免要出差,甚至有一部分審計人員是常年在外。出差無法照顧到家庭,也導致了離婚率的增長,同時經常出差也面臨環境的改變,也一定程度考驗著審計人員的適應能力。二是風險。對審計人員來講,面臨的風險是多方面的。審計人員不僅要面對家庭和身體方面的,而且在審計過程中可能面臨人身安全和紀律風險。審計人員貪污受賄等職務犯罪屢見不鮮,同樣給審計人員造成一定壓力。三是工作強度。目前情況下,一個審計人員一年平均參與2-3個審計項目。在審計全覆蓋的要求下,隨著審計項目的增多,審計人員面臨的工作壓力和強度會進一步加大。

一是審計基礎數據的歸集。為適應審計全覆蓋的要求,應進一步摸清和掌握審計對象底數,按照審計職責范圍歸集審計對象數據,分行業、分領域建立審計對象數據庫。同時,歸集整理以前年度審計過的項目數據,分年度、分單位整合列入審計對象數據庫,為制定年度審計項目計劃提供參考。

二是中長期審計工作發展規劃和年度審計項目計劃銜接。為確保在一定周期內或任期內實現審計全覆蓋,編制中長期審計工作發展規劃應盡量按照一定周期(5年)確定,同時按照周期或任期編制中長期審計全覆蓋規劃。編制年度審計項目時,要做好與中長期規劃之間的銜接,合理確定審計內容和重點,綜合考慮審計頻次。

三是堅持有重點的審計全覆蓋的審計項目計劃管理。在實行審計全覆蓋的要求下,面對審計對象繁多和任務繁重情況下,在制定審計項目計劃時必須有所取舍,實行有重點的全覆蓋,集中力量對那些群眾、社會關心關注的重大公共資金、重大建設項目、國有資產以及關鍵崗位領導干部等進行審計;對相對較小的項目和單位,予以關注,遇重大事項或在關鍵節點進行審計。

四是橫向審計項目計劃與縱向審計項目計劃互補。統籌安排各類審計項目,統一不同審計項目中同類問題的審計重點,促進各類審計項目間“橫向交流”,推進審計全覆蓋。為避免交叉重復,制定審計項目計劃時,應加強上下級審計機關“縱向交流”,合理確定各自的審計內容和重點,在上下級審計機關審計職責范圍內實現互補。

五是加強與審計外部環境的溝通。在監督體系中,審計與人大、司法、紀檢監察、政府督查、社會監督等存在交叉,應加強與各個監督系統之間的溝通聯系,建立信息、資源、成果共享聯動機制。

四、選擇審計組織方式的建議

(一)基礎:合理編制審計項目計劃

審計項目計劃是審計監督工作的源頭。合理規劃、科學編制審計項目計劃,使項目計劃更好與審計工作目標、審計成果預期相銜接,實現有重點、有步驟、有深度、有成效的全覆蓋

(二)關鍵:優化配置資源,堅持全區“一盤棋”

整合自治區、市、縣三級審計機關審計資源,通過各級審計機關合力實施審計項目的“上下聯動”機制,主攻重點難點審計,實現對重點資金和重大項目的審計全覆蓋。

一是做好地方審計機關人財物管理改革工作。為進一步理順審計機關與地方政府的關系,維護審計機關獨立性與促進審計工作有效開展,要按照國家部署要求,加強調查研究,摸清基本情況,認真推動省以下審計機關人財物管理改革,為審計全覆蓋提供制度保障。

二是整合審計資源和力量進一步加強審計人力資源、審計內容和審計方式的整合。堅持全區審計一盤棋,打破上下級、處(科)室分工和地域管理界限加強不同審計項目、審計人員不同專業間、審計組織方式的融合,協同作戰、集中力量辦大事,實現一組多審、一審多果、一果多用,避免重復審計,使有限的審計資源發揮最大的效應

三是建立審計專家數據庫。借助社會審計、內部審計機構及各類專業機構的力量參與審計,積極推進和規范向社會購買審計服務工作,構建以國家審計為主導、內部審計和社會審計為重要組成部分的審計工作格局。

四是探索審計與其他專業領域的協作方式,實現“內外互補”,促進土地、水、礦產、森林、環境保護和節能減排等各類專項審計不斷深化。近幾年廣西審計廳本級在自然資源資產管理審計中,運用自治區地理信息測繪局地理信息數據、遙感技術開展審計,取得良好效果。

(三)保障:人崗相適、人盡其才

一是建立全區審計人員(人才)信息庫,對審計人員分專業、按領域、以類別建檔入庫。在開展重大審計任務時,確保能夠快速鎖定人、選出人、選對人,進一步加強審計人員針對性和專業性。

二是建立多層次人才的培養和后續教育。在現代審計組織方式中,人才是關鍵。根據“缺什么,補什么”的原則,科學合理制定培訓計劃,合理設置培訓項目,采取請老師上門,或者委托國內高校辦學等方式,組織實用性操作性的短期培訓,各專業審計和計算機的專題培訓以及非審計專業的學歷學位函授長期培訓;強化審計實踐教育,采取以審代訓的方式,通過全區性審計項目混合編組等方式,加強對干部的審計實戰培訓。

三是優化審計組的人員配置。根據審計組人員的知識結構與經驗能力等因素,合理分工有效管理,在一個審計組內構建具備查核問題、分析研究、計算機應用、審計管理等方面能力的審計團隊,實現審計組人員和知識結構的優勢互補,提高審計組的工作效能。

(四)根本:完善審計職業化制度建設

一是從制度層面設計職業化。按崗定員,優化地方審計機關機構設置和崗位設置,合理確定審計專業技術類職位,建立審計人員分類管理制度;建立審計專業技術類公務員職務序列和不同于普通公務員的審計專業職級制度,通暢審計職業上升通道,按照審計人員的資歷、職稱、能力和業績確定骨干審計人員及審計輔助人員的等級。同時,制定規范的審計人力資源管理規章制度,建立完善的崗位管理辦法和人力資源管理各項工作流程。

二是培養復合型審計人才。加強專業培訓體系建設,由省級審計機關每年有計劃統一開展各種審計業務輪訓、計算機應用專訓,可通過面授或AO視頻等形式進行;開展分析研究能力和內部管理能力等各種學術、經驗交流和相關講座。通過建立統一選拔、重點培養、跟蹤管理、有效使用的人才培養平臺,分層次、有計劃、有步驟地培養審計專業化領軍人才和專家型骨干人才。

三是建立“能上能下”干部交流和上升渠道。上級審計機關可從下級審計機關選拔優秀審計人員到上級任職,也可將優秀審計人員放到基層任職,充實并帶動基層業務能力的提升。要探索同級別審計機關負責人在本省內異地交叉任職,擺脫本地人情的羈絆,保障審計的獨立性。要爭取各級黨委、政府的理解支持,建立“能進能出”的機制。一方面可從系統外選調優秀人才進入審計干部隊伍中擔任領導職務,補充新鮮血液,更新理念方法,充實審計力量;另一方面將系統內優秀人才推薦到其他部門任職,拓寬人才流動渠道,將審計理念注入到被審計單位的日常管理之中。

(五)技術支撐:大數據審計應用

一是不斷加大投入,加快推進以大數據為核心的審計信息化建設。廣西審計機關的信息化建設底子薄、基礎較差,應進一步加快金審工程建設,建立健全完善審計應用系統、網絡系統、安全系統等基礎建設不斷完善審計信息化支撐體系。同時,加快組建自治區級審計信息化建設工作機構,統籌全區計算機審計人才和力量,建立健全數字化審計數據中心,加快計算機審計人才培養,進一步夯實基礎。

二是基礎數據共享與聯動。實現大數據集中,統一采集、精準入庫,建立健全數據采集與管理的制度規范和工作機制,統一歸集財政財務和業務數據,采集部門預算、指標管理、國庫集中支付、總預算會計、單位財務賬、部門決算、非稅收入、地稅征管、工商注冊登記、財政供養人員及公積金等系統基礎數據,進行標準化分類、清洗和入庫,建立自治區級數據中心,實現部門信息、企業信息庫、領導干部庫、地方金融機構等重點行業數據統一集中管理。同時,實現自治區、市、縣三級審計機關書單式可視化數據資源共享,開放權限,建立健全基礎數據查詢、分析、利用等共享機制,讓審計人員能在短時間熟練掌握和應用,實現數據利用最大化。

三是計算機審計的運用。按照“總體分析、系統研究、發現疑點、分散核實”的數字化審計方式,在財政、地稅、工商、國土等領域中,開展業務數據與財務數據、單位數據與行業數據以及跨行業、跨領域數據的綜合比對和關聯分析,提高運用大數據技術查核問題、評價判斷、宏觀分析的能力。建立審計方法和審計軟件庫,以“審計業務需求為導向” 組建大數據分析工作組,構建審計分析模型,推廣應用先進技術、工作經驗和專業軟件,推進審計技術創新,著力提高審計工作質量和效率。

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課題組組長:何小聰

課題組副組長:廖維新、覃曉民

課題組成員:曾瓊麗(執筆)、田峻聞、彭斯慧

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